خصوصی سازی، اندازه ی دولت و حقوق عمومی
برای دانلود نسخه پی دی اف، اینجا کلیک کنید.
در شماره پیشینِ انکار، یادداشتی مختصر از نگارنده با عنوان «اندازه دولت در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» منتشر شد که در آن تلاش بر این بود تا با روشی توصیفی، کم و کیفِ نگاه قانون اساسی به مسئله‌ی اقتصاد و تعیین حد مداخله‌ی دولت در حوزه‌های مختلف اقتصادی با استناد به اصولی معین از این سند، تبیین شود.
از شماره‌ی پیش رو اما مایلم تا ذیل سرفصلی تحت عنوان «خصوصی‌سازی، اندازه‌ی دولت و حقوق عمومی» رشته‌یادداشت‌هایی را در تعمیق و پیگیری بحث پیشین فراهم کنم. رشته یادداشت‌های پیش رو، از یک سو در تلاش است تا با به دست دادن چارچوبی نظری، ابتدا ارتباطی منطقی میان دو مفهوم «خصوصی‌سازی» و «حقوق عمومی» و هسته‌ی سخت آن، حکمرانی را صورتبندی کرده و سپس آثار عینی و عملی آنچه که در ایرانِ سه دهه‌ی اخیر، تحت عنوان خصوصی‌سازی‌ها اجرایی شد را، در سنجه‌ی دانش حقوق عمومی و مفهوم حمکرانی قرار دهد.
خصوصی‌سازی تا چه میزان سازوکاری صرفا اقتصادی است؟
خصوصی‌سازی عمدتا به فرآیند‌هایی اطلاق می‌شود که از دهه‌های پس از جنگ جهانی دوم و در واکنش به بزرگ‌تر شدن ابعاد دولت‌های اروپایی اجرایی شد. این فرآیند اما اگرچه در نگاه اول، شامل تدوین برنامه‌هایی برای کوچک‌سازی دولت از طریق واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی است، اما در تجربه‌های مختلف جهانی رفته‌رفته تبدیل به سازوکاری به مراتب پیچیده‌تر از صرف فرآیند واگذاری بنگاه‌های اقتصادی شد.
خصوصی‌سازی بسته به تجربه‌های مختلف و براساس بستر‌های گوناگون اقتصادی و اجتماعی، با اهداف متفاوتی در این کشور‌ها پیاده شد. از کاهش بار مالی هزینه‌های دولت گرفته تا تقویت بنگاه‌های خصوصی، از دغدغه ناکارآمدی تصدی دولتی بر صنایع تا کنترل تورم و ...
با این حال آنچه که فصل مشترک »روبنای خصوصی‌سازی‌ها« بوده، عبارت است از سازوکاری اقتصادی برای کنترل و یا بهبود شاخص‌های اقتصادی از جمله رشد و تورم و ... در عمل اما این نحوه‌ی واگذاری‌ها و نتیجه‌ی این سیاست‌ها بود که محتوایی دیگرگون به اصل مفهوم خصوصی‌سازی بخشید. این که بنگاه‌های دولتی »برای چه« واگذار می‌شوند، حد اقتصادی خصوصی‌سازی‌ها به‌شمار می‌رفت اما اینکه در فرآیند خصوصی‌سازی، »چگونه« و »به چه کسی« واگذار می‌شود نه تنها رفته‌رفته آثار خاصی به همراه داشت بلکه گاهی نشان از آن می‌داد که پرسش اول »چرا واگذار کنیم؟« را هم تحت تاثیر قرار داده است. اینجا درست جایی بود که می‌توان پرسشی تعیین‌کننده را در برابر این فرآیند قرار داد:
به واقع حد اقتصادی خصوصی‌سازی‌ها چیست؟ و به تعبیر دیگر، سیاست خصوصی‌سازی تا چه میزان، صرفا اقتصادی است؟
واقعیت آن است که تجربه نشان داده مسئله‌ی خصوصی‌سازی در پیوند عمیقی با امرسیاسی قرار دارد. اگر خصوصی‌سازی را در ساده‌ترین معنا، انتزاع منابع ثروت از دست نهادی از اشخاص حقوقی به نام دولت به نفع اشخاص حقیقی بدانیم، بلافاصله با سه پرسش اساسی از منظر سیاسی مواجه هستیم:
1. تا زمانی که دولت‌ها انحصار بنگاه‌های کالا و خدمات را بر عهده داشتند، این امر، چه مازاد سیاسی برای آن‌ها در پی داشت؟
2. چرا دولت‌ها دیگر میل به بنگاه‌داری و تصدی و توزیع کالا و خدمات ندارند؟
3. واکنش و رویکرد دولت نسبت به واگذاری بنگاه‌ها به بخش خصوصی با توجه به مازاد سیاسی پیش‌گفته چیست؟
این‌ها پرسش‌هایی است که پاسخ آن‌ها از آستانه‌ی تحمل تحلیل اقتصادی خارج است. به عبارت دیگر نمی‌توان صرفا توجیه بار هزینه‌ها و بهبود چند شاخص اقتصادی را در کفه‌ای هم‌تراز با آن مازاد سیاسی قرار داد.
نسبت خصوصی‌سازی با حکمرانی
در تمام پیش‌فرض‌های بیان شده در رابطه با حد اقتصادی و اثر و مازاد سیاسی خصوصی‌سازی، میانجی اصلی مسئله مفهوم دولت است. به بیان دیگر هر تلاشی برای ربط مفهومی فرآیند خصوصی‌سازی با حمکرانی سیاسی را باید در خود دولت جستجو کرد. خصوصی‌سازی در یک معنا خود هم سازوکاری برای کسب درآمد برای دولت است و هم کاهش هزینه‌های دولت. این دو قطبی سردرگم را ظاهرا می‌بایست در وضعیت بنگاه‌های واگذار شده جستجو کرد. طبیعی‌ست بنگاهی دولتی که از یک سو ارزش ذاتی آن بالا باشد، از سوی دیگر اما تحت مدیریت دولتی به شناسایی سود نرسد، بنگاهی است با ارزش بالا و ضرردهی، لذا دولت با واگذاری آن، توامان هم از شر دردسر‌های بنگاه‌داری و هزینه‌ی نیروی انسانی رها می‌شود هم با فروش بنگاه درآمدی را برای جبران کسری بودجه‌ی خود کسب می‌کند و در نهایت حجم اندامی خود را کاهش می‌دهد. اما این تمام ماجرای خصوصی‌سازی نیست.
با گذشت زمان دولت‌ها در کنار واگذاری بنگاه‌داری، مولفه‌های اصلی تصدی دولتی را هم نیز واگذار کردند. در اینجا یکی از بایسته‌های تحلیل خصوصی‌سازی، بازتعریف مفهوم تصدی دولتی است. تصدی را معمولا در دو عبارت خلاصه می‌کنند: مالکیت و مدیریت. این مسئله باعث پدید آمدن اصطلاحاتی شده است که بیشتر در زمینه (context) مدیریت دولتی معنادار است. عباراتی مثل سهام‌کنترلی، سهام بلوکی، سهام مدیریتی و ... از عبارت‌های گمراه‌کننده‌ای است که مسئله‌ی واگذاری‌های تحت فرآیند خصوصی‌سازی را به انتقال سهام یک بنگاه تقلیل داده است.
مسئله اما از نگاهی حقوقی به دلیل قرار گرفتن نهاد دولت در یک سوی این ماجرا، زمینه‌ای دیگر دارد. نهاد دولت به عنوان مظهر نمایندگی جمهور مردم در اعمال اقتدار سیاسی، دست‌کم حامل دو مولفه‌ی بنیادین است که اساس تصدی‌های دولت نیز باید ذیل همین دو عبارت صورتبندی شود: تعهد به ارائه‌ی خدمات و نظم عمومی و نظارت بر این دو.
در واقع در دوگانه‌ی بازار و دولت در مقام تعیین اینکه کدام یک باید تصدی کالا و خدمات را بر عهده گیرند، در درجه‌ی اول باید مسئله را با مفاهیم تعهد و نظارت سنجید. براساس مبانی لیبرالیسم کلاسیک، دولت‌ها در مواردی که اصطلاحا شکست بازار نامیده می‌شود، مجاز به دخالت هستند. مصادیق شکست بازار عمدتا شامل عرضه‌ی كالاهـاي عمـومي، انحصارات، تامین عدالت اجتماعي، کنترل تأثيرات بيروني و تقارن نداشتن اطلاعات هستند. این ترتیبات به خودی‌خود نشان می‌دهد در شسکت بازار، مواردی وجود دارند که دولت‌ها متعهد به تصدی هستند. مواردی که گره‌خورده با دو کلان روایت بنیادین است: مسئله‌ی نفع عمومی و تامین عدالت اجتماعی.
بر این اساس دولت هرجا که تعهد به تامین منفعت و نظم عمومی و ارائه‌ی خدمات اجتماعی ندارد، شان نظارتی پیدا می‌کند. در واقع جایی که بازار، متصدی اقتصاد است، زمینه‌ی نظارت دولت فراهم است که با برخی قیمت‌گذاری‌ها، مقررات‌گذاری‌ها و ایجاد سه‌ضلعی همراه کارگر وکارفرما و شان قضایی مستقل در مقام ناظر و تنظیم‌گر جلوه می‌کند. بنابراین هر مناقشه‌ای بر سر قیمت‌گذاری و تعدیل نیروی کار و مالکیت و مدیریت را باید در دو محور اصلی تعهد و نظارت دولت دید که دو شان تعیین‌کننده و وجودی این نهاد نیز محسوب می‌شوند. مسئله هرچه که هست سوای ارزش‌گذاری درباره‌ی کارآمدی تصدی دولت و یا بازار بر سر بنگاه‌داری و ارائه‌ی کالا و خدمات، به فهم و نظریه و تئوری ما از مفهوم دولت باز می‌گردد. دولت تنظیم‌گر، دولت رفاه یا دولت مسئول، تحت هرعنوان و در بستر هر سیستم سیاسی که باشد، به طور تاریخی دولتی است که در تمام معنای خود به نمایندگی از جمهور مردم حق استفاده انحصاری از زور مشروع و یا همان اعمال قدرت سیاسی را بر عهده دارد. حاکم شدن نگاه قرارداد اجتماعی این پرسش را در برابر دولت مدرن قرار می‌دهد که پس از آشکار شدن این واقعیت که انباشت قدرت اقتصادی نتیجتا به انباشت قدرت سیاسی می‌انجامد، خصوصی‌سازی به مثابه‌ی سرریز، واگذاری و انتقال انباشت ثروت‌های عمومی و صلاحیت تصدی ارائه‌ی کالا و خدمات از دولت به اشخاص حقیقی، چه نسبتی با تعهدات دولت در لحظه‌ی انعقاد پیمان اجتماعی (original position) میان خود و جمهور مردم دارد؟ تعهد و مسئولیت دولت به برقراری نظم عمومی، ارائه‌ی خدمات عمومی، انجام امور حاکمیتی و تامین نفع عمومی و تنظیم روابط شهروندی و تنسیق ثروت عمومی و تامین رفاه و برابری و تضمین حق‌های فردی که هسته‌های سخت تعریف یک دولت است، قرار است در فرایند خصوصی‌سازی‌ها دستخوش چه تغییراتی شود؟ ادامه دارد...
جدیدترین
ارسال دیدگاه